1.1.1Wat is gelijkwaardigheid niet

In de praktijk wordt gelijkwaardigheid nog wel eens verward met andere begrippen. Ter verduidelijking zijn deze hier benoemd en is aangegeven wat de verschillen zijn.

Redelijkerwijsprincipe

Het redelijkerwijsprincipe is een begrip uit de Arbowet. Het betreft de mogelijkheid dat een individuele werkgever op basis van argumenten kan betogen dat -onder verwijzing naar de technische, operationele of economische haalbaarheid, na een afweging van belangen- het voor de specifieke bedrijfssituatie redelijk is om een bepaalde maatregel (nog) niet of niet meer toe te passen. Deze handreiking is niet geschikt als handreiking voor afwegingen in het kader van redelijkerwijs.

Gemotiveerd afwijken

Gemotiveerd afwijken is een begrip uit de Omgevingswet en betreft afwijken op basis van een motivatie die onderbouwt dat, na een afweging van andere belangen ten opzichte van de veiligheidswinst, in redelijkheid het nemen van een bepaalde maatregel (nog) niet of niet meer kan worden verlangd.

Bij gemotiveerd afwijken worden dus andere maatregelen voorgesteld dan in een PGS zijn aangegeven, waarbij voorgesteld wordt om (tijdelijk) een ander aanvaardbaar , mogelijk lager, veiligheidsniveau toe te passen voor een specifieke situatie.

Bijvoorbeeld: Een argumentatie waar de lage frequentie van een activiteit wordt aangevoerd om aan te tonen dat het risico op hetzelfde niveau blijft of lager is, moet worden beschouwd als gemotiveerd afwijken, omdat in de PGS’en geen basisfrequenties van activiteiten zijn vastgelegd.

Gemotiveerd afwijken mag worden toegepast op alle maatregelen in een PGS. Het moet aantoonbaar zijn, dat redelijkerwijs niet voldaan kan worden aan de desbetreffende maatregelen of eisen. Er moet worden aangegeven welke maatregelen of voorzieningen dan wel worden getroffen en hoe deze bijdragen aan het behoud van een acceptabel, mogelijk dus lager, niveau van veiligheid.

Wanneer gemotiveerd wordt afgeweken, kunnen deze andere maatregelen, na goedkeuring van het bevoegd gezag, als voorschriften worden vastgelegd in bijvoorbeeld de omgevingsvergunning of bij maatwerkvoorschrift voor milieubelastende activiteiten die vallen onder de algemene rijksregels In de praktijk wordt ook de term ‘maatwerk’ gebruikt voor ‘gemotiveerd afwijken’. Het bevoegd gezag voor de Omgevingswet toetst hierbij niet aan de wettelijke kaders vanuit Arbeidsveiligheid. In die situaties blijft arbeidsveiligheid primair de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer zelf. Voor de PGS-maatregelen is het een gezamenlijke verantwoordelijkheid om strijdigheden te voorkomen. Bij gemotiveerd afwijken ligt die verantwoordelijkheid bij de initiatiefnemer (het bedrijf, de werkgever).

Maatwerk

Maatwerk is een begrip uit de Omgevingswet. Het uitgangspunt voor de PGS-richtlijnen is dat deze dekkend zijn voor veelvoorkomende situaties (80-20-regel). Deze worden vaak in de PGS'en beschreven middels typicals. Bij maatwerk geldt dat de specifieke bedrijfssituatie afwijkend is van deze 'standaardsituaties' en dat hiervoor gekeken wordt naar alternatieve of aanvullende passende maatregelen om de risico's in de specifieke situatie te beheersen.

Opmerking: Onder een andere bedrijfssituatie, wordt, behalve een afwijking van de typicals, ook bedoeld een andere termijn waarin of frequentie waarbij een risicovolle activiteit wordt bedreven.

Ook kan een PGS-richtlijn maatregelen voorschrijven waarbij specialistische kennis nodig is voor de implementatie. Een PGS-richtlijn kan ook in zulke gevallen aangeven dat de uitwerking van een maatregel maatwerk is. In dit geval wijkt het maatwerk dus niet af van hetgeen in de PGS is beschreven, maar is een nadere invulling ervan.

Het bevoegd gezag voor de Omgevingswet toetst hierbij niet aan de wettelijke kaders vanuit Arbeidsveiligheid. Dat blijft de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer zelf. Voor de PGS-maatregelen is het een gezamenlijke verantwoordelijkheid om strijdigheden te voorkomen. Bij maatwerk ligt die verantwoordelijkheid primair bij de initiatiefnemer (het bedrijf, de werkgever, of bevoegd gezag).

1.2.1Gelijkwaardigheid in het kader omgevingsveiligheid

Onder de Omgevingswet is het bijna altijd mogelijk om in plaats van een in algemene regels voorgeschreven maatregel een 'gelijkwaardige maatregel' te treffen. De gelijkwaardige maatregel moet ten minste hetzelfde resultaat bereiken als de wetgever met de voorgeschreven maatregel heeft beoogd.

Opmerking: Ondanks het feit dat de Omgevingswet en de PGS de term gelijkwaardigheid gebruiken, is dit niet een-op-een vergelijkbaar. In het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) is bijvoorbeeld het voldoen aan PGS 15 of PGS 31 een maatregel. De PGS'en zelf kennen ook weer maatregelen waarop gelijkwaardigheid kan worden toegepast. Wanneer in het Bal zelf al een specifieke maatregel is voorgeschreven, geldt gelijkwaardigheid in het kader van het Bal.

In welke gevallen

Degene die een activiteit verricht, kan bijna altijd in plaats van de voorgeschreven maatregel een gelijkwaardige maatregel treffen. Het gaat dan niet alleen om maatregelen die zijn voorgeschreven in het Bal of het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Maar ook om regels in een omgevingsplan, waterschapsverordening of omgevingsverordening.

Wanneer niet

Algemene rijksregels kunnen het treffen van een gelijkwaardige maatregel verbieden. In het BBL en het Bal en al dan niet indirect via instructieregels van het Besluit kwaliteit Leefomgeving kunnen dergelijke verboden zijn opgenomen. Ook in de decentrale regels uit het omgevingsplan, waterschapsverordening om omgevingsverordening kan een verbod zijn opgenomen. Dit zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld.

Wanneer een maatregel gelijkwaardig is

Een gelijkwaardige maatregel in het kader van Omgevingsveiligheid is een maatregel die ten minste hetzelfde resultaat bereikt als de wetgever met de voorgeschreven maatregel heeft beoogd. Het gaat om het doel van de voorgeschreven maatregel. Belangen die de voorgeschreven maatregel niet beoogt te beschermen, zijn voor het beoordelen van de gelijkwaardigheid niet relevant. De gelijkwaardige maatregel moet natuurlijk wel voldoen aan andere regels die gelden voor de activiteit, maar een ander doel dienen. Zo moet bijvoorbeeld een gelijkwaardige milieumaatregel ook voldoen aan bouwregels.

De term 'maatregel' biedt, naast ruimte voor alternatieve middelen, ook de mogelijkheid om bijvoorbeeld gelijkwaardige werkwijzen toe te staan.

De bewijslast van het aantonen van de gelijkwaardigheid ligt bij degene die de activiteit verricht.

Aanvraag of melding

De hoofdregel voor gelijkwaardigheid is dat degene die een activiteit verricht voorafgaand toestemming voor een gelijkwaardige maatregel moet vragen bij het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag neemt daarop een besluit waartegen bezwaar en beroep openstaan.

Algemene regels kunnen van deze hoofdregel afwijken en een gelijkwaardige maatregel zonder voorafgaande toestemming mogelijk maken. Al dan niet met een daaraan gekoppelde meldingsplicht.

Bevoegd gezag

Het bestuursorgaan dat bevoegd gezag is voor de omgevingsvergunning en/of algemene regels voor een activiteit, is ook bevoegd gezag voor het verlenen van toestemming om een gelijkwaardige maatregel te treffen in het kader van artikel 4.8 en 4.9 van de Omgevingswet.

1.2.2Gelijkwaardigheid en de Arbeidsomstandighedenwet

Gelijkwaardige maatregelen als alternatief voor een in de PGS voorgeschreven maatregel moeten voldoen aan de arbeidsomstandighedenwetgeving, wanneer deze maatregel (mede) is getroffen voor de Arbeidsveiligheid. In dat geval zal expliciet getoetst moeten worden aan de voorwaarden en criteria uit de arbeidsomstandighedenwetgeving, die in deze paragraaf worden omschreven. Als de gelijkwaardige maatregel nieuwe risico’s introduceert binnen de scope van PGS'en, dan moeten deze risico’s beheerst worden conform de systematiek van de PGS Nieuwe Stijl (risico’s en scenario’s identificeren, beheersdoelen formuleren en maatregelen bepalen).

Als de gelijkwaardige maatregel nieuwe risico’s introduceert buiten de scope van PGS'en voor de gezondheid en veiligheid van personen, moeten die vervolgens nog worden beheerst aan de wetgeving. Afhankelijk van de specifieke situatie moeten deze risico’s meegenomen worden binnen een passende systematiek zoals Brzo/ARIE, de verdiepende RIE Blootstelling of gewone RIE en het bijbehorend plan van aanpak.

De voorwaarden en criteria vanuit de Arbeidsomstandighedenwet gesteld aan gelijkwaardige maatregelen

Gelijkwaardigheid van een maatregel wil (gezien vanuit de Arbeidsomstandighedenwet) zeggen dat de alternatieve gelijkwaardige maatregel de gezondheid en veiligheid van de werknemers op minimaal hetzelfde niveau beschermt. De verantwoordelijkheid voor het onderbouwd aantonen van de gelijkwaardigheid van de alternatieve maatregelen ligt bij de werkgever. Dat vereist een zorgvuldige documentatie. Zie ook artikel 3 van de Arbeidsomstandighedenwet en artikel 4.4. van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbeidshygiënische strategie). Voorafgaande toestemming is niet nodig. De Arbeidsinspectie toetst tijdens het regulier toezicht of ongevalsonderzoek. De beoordeling van gelijkwaardigheid van maatregelen ten behoeve van de gezondheid en veiligheid van werknemers is een taak en verantwoordelijkheid die alleen bij de aangewezen toezichthouders op de Arbowet is belegd.

Gelijkwaardige maatregelen zijn een nadere uitwerking van de doelvoorschriften in de wetgeving. Voor specifiek opgenomen middelvoorschriften in de Arbowet, Warenwet, Europese verordeningen of productrichtlijnen is het gelijkwaardigheidsprincipe niet van kracht. Dit is direct werkende wetgeving (DWW) waarin al is bepaald dat afwijking niet is toegestaan. Voor zover deze zijn opgenomen in een PGS staan deze in een afwijkend ‘kader’ zodat voor iedereen duidelijk is dat afwijken niet mogelijk is.

De Arbeidsinspectie hanteert tijdens toezicht of ongevalsonderzoek de volgende criteria bij het beoordelen van gelijkwaardigheid:

1. Geen gelijkwaardige maatregelen mogelijk voor direct werkende wetgeving uit de Arbowet, Warenwet en Europese verordening, zoals bijvoorbeeld:
   1. het verbod op het werken met bepaalde stoffen;
   2. wettelijke maatregelen in paragraaf 2a ‘Explosieve atmosferen’ van het Arbeidsomstandighedenbesluit;
   3. wettelijke maatregelen/verplichtingen uit de Verordening persoonlijke beschermingsmiddelen 2016/425, het Warenwetbesluit drukapparatuur 2016, het Warenwetbesluit drukvaten van eenvoudige vorm 2016, de Warenwet explosieveilig materieel 2016, het Warenwetbesluit machines.
2. Een maatregel is alleen gelijkwaardig bij een onveranderde of hogere trede in de Arbeidshygiënische strategie (AHS). De AHS volgt uit artikel 3 van de Arbeidsomstandighedenwet in samenhang met artikel 4.4 van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Artikel 4.4 lid 3 van het Arbeidsomstandighedenbesluit: Indien vervanging redelijkerwijs niet mogelijk is of indien er nog een gevaar voor de veiligheid of gezondheid van de werknemers resteert, worden voor de toepassing van het eerste lid, zodanige technische maatregelen, werkprocessen, uitrustingen en materialen toegepast, dat het vrijkomen van gevaarlijke stoffen is voorkomen of zodanig beperkt, dat gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van de werknemers is voorkomen of zoveel mogelijk verminderd. De AHS is een veiligheidskundig principe. De werkgever moet conform deze strategie een aantal algemene uitgangspunten in acht nemen:
   1. de aanpak van gevaren en risico's bij de bron;
   2. als dit niet mogelijk is de toepassing van collectieve maatregelen die voor een ieder gelden;
   3. als dit niet mogelijks is de toepassing van individuele maatregelen die slechts voor één persoon van kracht zijn;
   4. als laatste het gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen (PBM's). Het gebruik van PBM's wordt voor een ieder van de werknemers tot het strikt noodzakelijke beperkt.
3. Technische maatregelen hebben voorrang boven organisatorische. De hiërarchie van maatregelen genoemd in artikel 3 van de Arbeidsomstandighedenwet, wordt nog verder gepreciseerd door technische maatregelen boven organisatorische maatregel te stellen, voortvloeiend uit artikel 4.4 lid 3 en 4 van het Arbeidsomstandighedenbesluit. In artikel 4.4 lid 3 van het Arbobesluit worden de begrippen 'technische maatregelen en ' werkprocessen' benoemd. De Arbeidsinspectie hanteert deze begrippen als volgt:
   1. Technische maatregel: techniek gericht op de waarborging/verbetering van de veiligheid/gezondheid van werknemers. Bijvoorbeeld: omkasting, afzuigsystemen, detectieapparatuur, alarmsystemen, hekwerk.
   2. Werkproces: samenhangend geheel van stappen en procedures in het kader van de uitvoering van een taak. Bijvoorbeeld: onderhoud, installatie, bediening van machines.
4. Preventieve maatregelen hebben voorrang boven repressieve maatregelen. Vanuit artikel 3 van de Arbeidsomstandighedenwet, lid 1 onder b. en artikel 4.4 van het Arbeidsomstandighedenbesluit is er onderbouwing voor dit uitgangspunt. Het ontbreken van een preventieve maatregel kan niet gecompenseerd worden door een repressieve maatregel.
5. Gelijkwaardige maatregelen leiden niet tot nieuwe ongemitigeerde gevaren voor de gezondheid en veiligheid van personen. Als de gelijkwaardige maatregel nieuwe risico’s introduceert voor de gezondheid en veiligheid van personen moeten die vervolgens nog worden beheerst.

1.2.3Gelijkwaardigheid in het kader van rampenbestrijding

Het wettelijk kader voor Brandveiligheid, Brand- en Rampenbestrijding is de Wet veiligheidsregio’s. Deze wet kent het begrip gelijkwaardigheid niet. Een belangrijk deel van de, in het kader van brandveiligheid en rampenbestrijding, relevante maatregelen wordt echter verankerd in beschikkingen (vergunningen, maatwerkbesluiten, enz.) in het kader van Omgevingswet, waarover de Veiligheidsregio adviseert. Deze maatregelen worden in PGS'en aangeduid met de letters ‘BO’. De Omgevingswet kent wel het begrip gelijkwaardigheid, zowel in het kader van bouw als milieu. Daarnaast gelden de meeste PGS-documenten als BBT (best beschikbare technieken), en is in de PGS'en zelf ook gelijkwaardigheid als optie opgenomen. Gelijkwaardigheid is altijd maatwerk en moet dan voor elk individueel geval worden beoordeeld. Het feit dat een gelijkwaardigheid als optie wordt genoemd in de PGS betekent dus niet dat dit zonder meer is toegestaan. Hiervoor is altijd een beoordeling nodig vanuit het bevoegd gezag.

Een belangrijk punt bij gelijkwaardigheidsbeoordelingen in dit kader, is dat de hulpverleningsdiensten te allen tijde effectief en veilig moeten kunnen (blijven) optreden. Degene die door het uitvoeren van activiteiten met gevaarlijke stoffen een zeker risico veroorzaakt, is primair zelf verantwoordelijk om het risico zoveel mogelijk met maatregelen af te dekken. Als een repressieve, effectreducerende maatregel bij een gelijkwaardigheidsverzoek vervangen wordt, moet altijd een effectieve en veilige inzet van hulpverleningsdiensten mogelijk blijven. Voor de inzet van deze diensten is hierbij sprake van een inspanningsverplichting, nooit van een resultaatverplichting. Ook mag de overheidsbrandweer in geen geval als gelijkwaardige maatregel worden opgevoerd. Gelijkwaardigheid ziet altijd op maatregelen die door het bedrijf moeten worden genomen en niet afhankelijk mogen worden gesteld van het optreden van de overheidsbrandweer. De primaire taak van de overheidsbrandweer is het redden van mens, dier en het beschermen van de omgeving. Materiële schade en bedrijfscontinuïteit zijn geen primair belang vanuit de wettelijke taak.

In enkele PGS’en wordt de inzet van de bedrijfsbrandweer als mogelijke maatregel in een aantal voorschriften genoemd. Als de inzet van een bedrijfsbrandweer deel uitmaakt van een alternatief op de in een PGS-richtlijn benoemde maatregelen, moet rekening worden gehouden met het volgende. Als in een PGS een stationaire installatie als maatregel is opgenomen, zal deze meestal de voorkeur hebben. Waar de inzet van een bedrijfsbrandweer als alternatief wordt benoemd, gelden bij de beoordeling van een dergelijk alternatief (o.a.) de volgende uitgangspunten en criteria:

• het gekozen alternatief moet geschikt zijn voor het doel en het betreffende scenario;
• de veiligheid van de bedrijfsbrandweer moet geborgd zijn tijdens de inzet voor het bedoelde scenario (en voorzienbare escalaties daarvan);
• de betrouwbaarheid welke kan worden bereikt met het inzetten van de bedrijfsbrandweer moet op hetzelfde niveau zijn als het stationaire systeem;
• als het doel van de voorziening waarvoor het alternatief wordt aangevraagd het blussen van een brand is, dan zal de bedrijfsbrandweerinzet daar dus ook op gericht moeten zijn, met in principe eenzelfde betrouwbaarheid als de stationaire installatie. Als het verloop van het scenario afgezet tegen de tijd anders is, moet worden geborgd dat nog steeds een effectieve bestrijding wordt gerealiseerd, zonder significante additionele risico’s voor mens, milieu of omgeving. Let op: stationaire systemen grijpen veelal snel in, bij inzet van een bedrijfsbrandweer moet rekening worden gehouden met een opkomsttijd en inzettijd. Het scenario kan zich ondertussen doorontwikkelen, waardoor dit qua omvang niet meer hetzelfde is als bij een stationair systeem;
• de locatie moet te allen tijde goed en veilig bereikbaar zijn met alle benodigde materialen en personeel. Denk daarbij aan stralingscontouren en het feit dat het incident altijd bovenwinds benaderbaar moet zijn, waar dit nodig is voor de inzet van personeel en materieel. Denk ook aan installatieonderdelen die een inzet bij een bepaalde windrichting kunnen belemmeren.

Daarbij wordt aanvullend nog opgemerkt dat een bedrijfsbrandweer als alternatief (zoals benoemd in de voorschriften van de PGS) in het kader van milieu/omgevingsveiligheid een ander doel heeft, namelijk beschermen van het milieu/de omgeving, dan het doel van een bedrijfsbrandweer in het kader van artikel 31 van de Wet veiligheidsregio’s (bijzonder gevaar voor de openbare veiligheid.

Voor bedrijfsbrandweerpersoneel gelden ook de regels en principes uit de arbeidsveiligheidswetgeving, omdat er sprake is van werknemers. Ook als een inzet van de bedrijfsbrandweer ten opzichte van de oorspronkelijke maatregel uit de PGS qua risico, effectiviteit enz. acceptabel wordt geacht, is een dergelijke inzet nog steeds een organisatorische maatregel in plaats van een technische maatregel (stationair systeem). Gelet hierop zal bedrijfsbrandweerpersoneel voor de eigen bescherming vaak mede afhankelijk zijn van PBM's. Organisatorische maatregelen en PBM's vormen een lagere trede in deAHS. Dit is van belang voor de beoordeling van alternatieven die niet in de voorschriften van de PGS zijn voorzien en waarbij een beroep op gelijkwaardigheid wordt gedaan. De inzet van een bedrijfsbrandweer kan met het oog op de arbeidsveiligheidswetgeving nooit alleen op basis van een gelijkwaardigheidsafweging worden beargumenteerd als een alternatief voor een stationair systeem. De motivatie voor de inzet van een bedrijfsbrandweer als alternatief van een in de PGS genoemde (technische) maatregelen, zal dus ook vanuit het begrip redelijkerwijs moeten plaatsvinden.

2.1.1Risicoreductie

Om de gelijkwaardigheid van maatregelen te kunnen bepalen, moeten allereerst de effectiviteit en de mate van risicoreductie van de maatregelen in context van het scenario bekeken worden.

Voorbeeld: Het blussen van een brand met poederblusser kan zeer effectief zijn voor een prullenbakbrand , maar heeft geen effect in een tankputbrandscenario.

Met minimaal hetzelfde niveau wordt bedoeld het risiconiveau in de GRB-matrix , die het risico beschrijft dat hoort bij het gehele scenario na toepassing van alle maatregelen, inclusief de originele maatregel waarvoor een alternatief wordt beschouwd.

Opmerking: Onder het gehele scenario wordt verstaan de ontwikkeling van initiële gebeurtenis tot de/het ongewenste eindgevolg(en).

Voor de bepaling van de gelijkwaardigheid van maatregelen is altijd de totale risicoreductie van de maatregel, de combinatie van functionaliteit en betrouwbaarheid, in relatie tot het scenario van belang:

• Functionaliteit - is de maatregel in staat het scenario te stoppen en in welke mate?
• Betrouwbaarheid - gaat de maatregel werken als hij nodig is (het scenario treedt op)?

Voordat een alternatieve maatregel toegepast mag worden als gelijkwaardig, moet de risicoreductie minimaal op hetzelfde niveau liggen als dat van de originele maatregel.

Preventieve maatregelen hebben als functie om de kans op de ongewenste gebeurtenis te voorkomen, hetgeen op twee manieren ingevuld kan worden:

1. Voorkomen of beperken van de oorzaak - Voorbeeld: De opleiding van vorkheftruckbestuurders voorkomt/verkleint de kans op een aanrijding.
2. Voorkomen van de ongewenste gebeurtenis - Voorbeeld: Een aanrijdbeveiliging voorkomt dat een aanrijding leidt tot een lekkage.

Mitigerende maatregelen hebben als functie om de gevolgen van een ongewenste gebeurtenis te verkleinen, ingevuld middels:

1. Voorkomen van het gevolg zelf - Voorbeeld: Het beheersen van ontstekingsbronnen voorkomt de brand.
2. Beperken van het effect - Voorbeeld: Een blusvoorziening beperkt de effecten van een brand.

Met betrouwbaarheid van een maatregel wordt bedoeld: de zekerheid waarmee de maatregel zijn functie zal leveren op het moment dat hij nodig is omdat het scenario optreedt.

2.1.2Geen nieuwe onbeheerste risico's

De toepassing van een alternatieve maatregel mag in ieder geval niet leiden tot nieuwe onbeheerste risico's, zie ook risicomatrix Generieke Risicobenadering . Bij elke toepassing van gelijkwaardigheid zal dan ook een risicoanalyse uitgevoerd moeten worden waaruit dit blijkt.

Opmerking: Als door toepassing van een alternatieve maatregel lage risico’s ontstaan die niet beheerst worden, dan kan door de cumulatie van risico’s de alternatieve maatregel alsnog niet gelijkwaardig zijn.

Eventuele nieuwe risico’s die worden geïntroduceerd, zullen op de voor die situatie vanuit de wetgeving voorgeschreven wijze moeten worden beheerst. Ook wanneer deze risico’s vanwege hun aard buiten de gekozen scope van een PGS vallen (zie ook Paragraaf 1.2.2). Dat betekent dat de bescherming van veiligheid en gezondheid van de werknemers op minimaal hetzelfde niveau wordt geborgd.

2.2.1Type doel

Het type doel is afhankelijk van de plaats van het doel in het scenario in relatie tot de ongewenste gebeurtenis. Preventieve doelen voorkomen de ongewenste gebeurtenis en bevinden zich in Afbeelding 1 aan de linkerkant van de BowTie. Mitigerende doelen voorkomen niet de ongewenste gebeurtenis, maar voorkomen of beperken de gevolgen als deze optreedt.

Aangezien de PGS'en gaan over gevaarlijke stoffen, zal de ongewenste gebeurtenis over het algemeen het vrijkomen van de gevaarlijke stof zijn, ook vaak lekkage of LOC (loss of containment) genoemd. Preventieve doelen voorkomen dat de gevaarlijke stof vrijkomt, bijvoorbeeld een aanrijdbeveiliging waardoor de installatie niet beschadigd en lek raakt. En mitigerende doelen voorkomen of beperken het gevolg, zoals bijvoorbeeld een automatische blusinstallatie die, wanneer de lekkage ontsteekt, escalatie voorkomt en/of schade beperkt.

2.2.2Eerder of later in een scenario

Met eerder of later in een scenario wordt bedoeld de vraag of het doel waar de alternatieve maatregel invulling aan geeft zich verder links of naar rechts bevindt in de Bowtie uit Afbeelding 1. Preventief doel 1 bevindt zich verder naar links in het scenario dan preventief doel 2. Preventief doel 1 grijpt dus eerder in het scenario in.

3.3.1Proces 1

De uitgangspunten in deze situatie zijn dat de alternatieve maatregel:

• invulling geeft aan hetzelfde doel;
• hetzelfde type maatregel is als de originele maatregel; of
• een maatregel van een ander type is, waarbij een organisatorische maatregel wordt vervangen door een technische maatregel.

Omdat in deze situatie het dichtst bij de originele maatregel in de betreffende PGS gebleven wordt, beperkt het proces van aantonen van gelijkwaardigheid zich tot het aantonen van een gelijke mate van risicoreductie op basis van beoordeling van:

1. functionaliteit;
2. betrouwbaarheid.

Aspecten voor beoordeling functionaliteit zijn:

• Aan welke (sub)doelen geeft de maatregel invulling?
• In welke mate voorkomt de maatregel het scenario? Dit wordt ook wel ontwerpsterkte, 'operating envelope' of 'operating boundary' genoemd. Voorbeeld: Een fysieke afscherming op een terminal is ontworpen om lichte voertuigen met een maximum snelheid van 15 km/h tegen te houden, maar niet om te voorkomen dat bijvoorbeeld een kraan de installatie raakt.
• Zal de maatregel functioneren als het scenario optreedt? Dit wordt ook wel 'survivability' genoemd en is met name van belang voor mitigerende maatregelen. Voorbeeld: Zijn blusmiddelen nog bereikbaar en in goede staat als er nog brand is?

Aspecten voor beoordeling betrouwbaarheid zijn:

• Hoe zeker is het dat de maatregel zal functioneren zoals bedoeld?
• Wat zijn de faalkansen van de maatregel?
• Wat is de beschikbaarheid van de maatregel? In geval van een organisatorische maatregel, zijn de personen altijd aanwezig en als ze aanwezig zijn, is dit dan de enige taak of onderdeel van andere taken, enz.?
• Is hier objectieve data voor beschikbaar? Indien nee, hoe is de faalkans en beschikbaarheid geobjectiveerd?

Er moet aangetoond dat de mate van risicoreductie, bestaande uit een combinatie van functionaliteit en betrouwbaarheid, minimaal gelijk is.

3.3.2Proces 2

De uitgangspunten in deze situatie zijn dat een alternatieve maatregel:

• invulling geeft aan hetzelfde doel;
• een ander type maatregel dan de originele maatregel is, waarbij een technische maatregel wordt vervangen door een organisatorische maatregel.

Afwijkend aan Paragraaf 3.3.1 is in deze situatie extra aandacht nodig voor de verificatie van de betrouwbaarheid van de alternatieve maatregel in relatie tot de originele maatregel, omdat organisatorische maatregelen meestal niet met een hoog betrouwbaarheidsniveau kunnen worden uitgevoerd. Hierdoor worden meer eisen gesteld aan het proces van aantonen van gelijkwaardigheid met een beoordeling van:

1. of de functionaliteit minimaal gelijk blijft;
2. of de betrouwbaarheid geborgd blijft;
3. of het risico gelijk of lager is.

De aspecten voor de beoordeling van de functionaliteit zijn gelijk aan die in Paragraaf 3.3.1. Aanvullend geldt echter de eis dat de functionaliteit minimaal gelijk is aan de originele maatregel.

Met betrekking tot betrouwbaarheid geldt, in aanvulling op de aspecten genoemd in Paragraaf 3.3.1, dat deze aantoonbaar geborgd moet zijn middels bijvoorbeeld:

• het kennisniveau van medewerkers;
• het opnemen van de maatregel in procedures en instructies;
• een periodieke beoordeling en evaluatie van de maatregel (bijvoorbeeld middels audits);
• een aantoonbare registratie van tekortkomingen en de opvolging daarvan.

In situaties waar het toepassen van een alternatieve maatregel met een lagere risicoreductie in combinatie met een significant lagere kans van optreden, bijvoorbeeld een strategische opslag waardoor er significant minder gevuld wordt en kans op overvullen veel lager is, kan niet gedaan worden op basis van gelijkwaardigheid. Hiervoor kan beroep gedaan worden op gemotiveerd afwijken of maatwerk, zie Paragraaf 1.1.1.

3.3.3Proces 3

De uitgangspunten in deze situatie zijn dat een alternatieve maatregel:

• invulling geeft aan een ander doel van hetzelfde type;
• invulling geeft aan een doel eerder in het scenario;
• hetzelfde type maatregel is als de originele maatregel; of
• een maatregel van een ander type is, waarbij een organisatorische maatregel wordt vervangen door een technische maatregel.

De beoordeling van gelijkwaardige risicoreductie is gelijk aan de beoordeling inParagraaf 3.3.1.

Beoordeling totale scenario

Omdat invulling gegeven wordt aan een ander doel, is een aanvullende beoordeling noodzakelijk van het totale scenario. Hierbij is het van belang om te beoordelen of het totale aantal doelen op het betreffende scenario voldoende is, dit betekent dat er genoeg LOD's (lines of defense) overblijven in het scenario. Een situatie waar er van twee naar één doel wordt gegaan, zal waarschijnlijk niet acceptabel zijn. In een situatie waar er van drie naar twee doelen wordt gegaan, zal beoordeeld moeten worden of de totale riscoreductie van alle LOD's minimaal gelijk is.

3.3.4Proces 4

De uitgangspunten in deze situatie zijn dat een alternatieve maatregel:

• invulling geeft aan een ander doel van hetzelfde type;
• invulling geeft aan een doel eerder in het scenario;
• een maatregel van een ander type is, waarbij een technische maatregel wordt vervangen door een organisatorische maatregel.

Het proces van beoordeling van gelijkwaardigheid is gelijk aan dat in Paragraaf 3.3.2, aangevuld met de beoordeling van het aantal LOD's voor het totale scenario zoals beschreven in Paragraaf 3.3.3.

3.3.5Proces 5

De uitgangspunten in deze situatie zijn dat een alternatieve maatregel:

• invulling geeft aan een ander doel van hetzelfde type;
• invulling geeft aan een doel later in het scenario;
• hetzelfde type maatregel is als de originele maatregel; of
• een maatregel van een ander type is, waarbij een organisatorische maatregel wordt vervangen door een technische maatregel.

Afwijkend aan Paragraaf 3.3.3 is het feit dat de alternatieve maatregel bij een doel hoort dat later ingrijpt in het scenario. Hierdoor worden meer eisen gesteld aan het proces van aantonen van gelijkwaardigheid met een beoordeling van:

1. of functionaliteit groter wordt;
2. of de betrouwbaarheid minimaal gelijk blijft;
3. of het risico gelijk of lager is.

De aspecten voor de beoordeling van de functionaliteit zijn gelijk aan die in Paragraaf 3.3.1. Aanvullend geldt echter de eis dat de functionaliteit groter is aan de originele maatregel en dat het risico gelijk of lager moet zijn, aangevuld met de beoordeling van het aantal LOD's voor het totale scenario zoals beschreven in Paragraaf 3.3.3.

3.3.6Proces 6

Opmerking: Gelijkwaardigheid is in deze situatie waarschijnlijk niet mogelijk.

De uitgangspunten in deze situatie zijn dat een alternatieve maatregel:

• invulling geeft aan een ander type doel;
• invulling geeft aan een doel eerder in het scenario.

In deze situatie wordt er significant afgeweken van de originele maatregel, waarbij een maatregel voor een mitigerend doel vervangen wordt door een maatregel op een preventief doel. Dit kan mogelijk acceptabel zijn als hierdoor de totale kans op optreden significant omlaaggaat (maatgevend oorzaakscenario) en voldoende mitigerende maatregelen aanwezig zijn om het restrisico af te dekken.

Gezien het feit dat een mitigerend doel onafhankelijk werkt van de oorzaakscenario's, worden in dit proces veel eisen gesteld aan de beoordeling van het totale risico. De basis is de beoordeling van Paragraaf 3.3.3 of Paragraaf 3.3.4 voor de beoordeling van de risicoreductie van de maatregel op zich, aangevuld met een beoordeling van:

• of de totale kans van optreden van de ongewenste gebeurtenis van het vrijkomen van de gevaarlijke stof (LOC) significant omlaaggaat;
• en of het gemitigeerde effect voldoende acceptabel is, dus niet ernstig of zeer ernstig, volgens de risicomatrix uit de Handreiking Generieke Risicobenadering .

In dit geval zal dus een kansbeschouwing van alle oorzaakscenario's gedaan moeten worden in de oorspronkelijk situatie zoals die opgenomen is in de PGS ten opzichte van de situatie met de alternatieve maatregel. En aangezien de mitigerende kant zwakker wordt, zal, om een vergelijkbaar risiconiveau te bereiken, de totale kans op optreden (significant) lager moeten worden. Daarnaast geldt ook dat het vanuit de effectbenadering beoordeeld moet worden of de effecten nog voldoende beheerst worden. Ook kan hierbij de (overheids)brandweer geen onderdeel uitmaken van de te bereiken gelijkwaardigheid.

3.3.7Proces 7

Opmerking: Gelijkwaardigheid is in deze situatie waarschijnlijk niet mogelijk.

De uitgangspunten in deze situatie zijn dat een alternatieve maatregel:

• invulling geeft aan een ander type doel;
• invulling geeft aan een doel later in het scenario;
• hetzelfde type maatregel is als de originele maatregel; of
• een maatregel van een ander type is, waarbij een organisatorische maatregel wordt vervangen door een technische maatregel.

In deze situatie wordt er significant afgeweken van de originele maatregel, waarbij een maatregel op een preventief doel vervangen wordt door een alternatieve maatregel op een mitigerend doel. De kans op het optreden van een lekkage gaat hierdoor mogelijk omhoog, hetgeen een effect heeft op alle gevolgscenario’s.

Aanvullend op Paragraaf 3.3.5 moet onderbouwd en beoordeeld worden:

• of alle gemitigeerde effecten gelijk of lager worden;
• of de kans op het optreden van het betreffende scenario niet te groot wordt volgens de risicomatrix uit de Handreiking Generieke Risicobenadering.

In dit geval zal dus een effectbeschouwing van alle gevolgscenario's gedaan moeten worden in de oorspronkelijk situatie zoals die opgenomen is in de PGS ten opzichte van de situatie met de alternatieve maatregel. En aangezien de preventieve kant zwakker wordt, zal, om een vergelijkbaar risiconiveau te bereiken, het totale effect (significant) lager moeten worden. Daarnaast geldt ook dat het vanuit de kansbenadering de kans van optreden van het scenario beoordeeld moet worden.

3.4.1Verificatie door deskundige(n)

Elk beroep op gelijkwaardigheid zal beoordeeld moeten worden door een persoon of personen die kennis hebben van de apparatuur, het proces en/of de betreffende activiteiten aangevuld met deskundigheid op het gebied van de veiligheid en het milieu.

De verificatie bestaat minimaal uit:

• een beoordeling of de informatie compleet is: een beoordelingsformulier (zie Bijlage B) inclusief eventuele bijbehorende documentatie;
• een verificatie of de juiste aspecten op het formulier zijn beoordeeld zoals vereist volgens het betreffende proces uit Paragraaf 3.3.

Deze beoordeling kan plaatsvinden door het bedrijf zelf, bijvoorbeeld door een HSE-afdeling (health, safety en environment) in combinatie met operationeel verantwoordelijken. Of door een door het bedrijf hiervoor ingehuurde instantie.

3.4.2Verificatie door een onafhankelijk deskundig panel

Wanneer een bedrijf een alternatieve maatregel wil toepassen die conform proces 4 t/m 7 is onderbouwd, dan wordt, vanwege de complexiteit van de afweging, sterk aangeraden deze alternatieve maatregel door onafhankelijke deskundigen te laten beoordelen. Hiertoe kunnen bedrijven een verzoek doen bij VNO-NCW.

Bij het verzoek om beoordeling van gelijkwaardigheid door het onafhankelijk deskundig panel moet het formulier uit Bijlage B ingevuld worden en gestuurd worden aan [email protected] waarbij het aanvragende bedrijf het beslisschema volledig moet hebben ingevuld. Bij het niet volledig invullen van het formulier wordt de aanvraag niet in behandeling genomen. Bij het invullen van het formulier geeft het bedrijf gemotiveerd aan waarom er naar de mening van het bedrijf sprake is van gelijkwaardigheid.

Regelmatig zal een onafhankelijk deskundig panel, bestaande uit drie à vier experts, de aanvragen voor gelijkwaardigheid beoordelen.

De beoordelingen van gelijkwaardigheid worden vervolgens opgenomen in een openbare database. Deze systematiek leidt tot kennisvergaring, het verhogen van de veiligheid en harmonisatie van het bepalen van gelijkwaardige situaties. Als veel dezelfde gelijkwaardige situaties worden aangevraagd en goed bevonden in de VTH-praktijk, dan is dit mogelijk een innovatie die meegenomen kan worden in de betreffende PGS.

3.4.3Beoordeling door het bevoegd gezag

De verificatie zoals beschreven in Paragraaf 3.4.1, al dan niet aangevuld met een verificatie door een onafhankelijk deskundig panel zoals beschreven in Paragraaf 3.4.2, betreft alleen het standpunt vanuit de industrie/bedrijven die verantwoordelijk zijn voor de maatregelen.

Of een alternatief maatregel daadwerkelijk acceptabel is in het kader van gelijkwaardigheid, wordt uiteindelijk bepaald door een toetsing door het betreffende bevoegd gezag of toezichthouder. Waarbij deze beoordeling vooraf, bijvoorbeeld in het kader van vergunningverlening, of achteraf, bijvoorbeeld in het kader van arbeidsomstandigheden, kan plaatsvinden.